第5回　日本経済再生への戦略 ～「第5次首都圏基本計画」

都市政策の第一人者であり、明治大学名誉教授の市川 宏雄氏が執筆したコラムを定期的に掲載していきます。今回は、日本経済再生への戦略として策定された「第5次首都圏基本計画」の内容を中心に解説していきます。

バブル経済崩壊で土地の価格が暴落し、東京都心では場所によってピーク時の10分の1程度までになりました。土地の担保価値が損なわれたため、銀行は貸し剥がしなどの過度な借金返済を迫り、企業の倒産が相次いで社会問題化します。
これを是正するため、当時の小渕内閣は99年2月、とにかく国会を切り抜けるためにも、ここで規制緩和して開発するしかないと判断しました。ここで後の小泉内閣が行うことになる「都市再生」という政策が登場します。

都市再生、すなわち都市開発の規制をもっと緩めることで、日本経済を再生しようとしたのです。東京都心で開発を進めれば、土地の価格が上がり、金を貸した銀行も助かる、そして一般企業は貸し剥がしに遭わずに済む。
すべてが連鎖していて、開発を進めれば何とかなるだろうと考えたわけです。これは日本全体で行うとされていましたが、実際には他の都市では無理だと判断され、主として東京だけで行われました。

そこで「日本経済再生への戦略」がまとめられます。具体的には都市再生委員会を設置すべきとされるなど、経済戦略会議で答申されます。実際に行ったのは後の小泉内閣になりますが、ここに出発点があったわけで、99年当時は日本の経済自体が危ぶまれ、将来が悲観されていた時期でした。そのカンフル剤として東京都心で開発を進めることになったのです。

都市の政策はいつも主役ではありませんでした。なぜかと言うと、日本を引っ張っている最大グループが経済系だからで、実は都市政策はグループとしてはパワー（発言力）がありません。ところが、このとき初めて都市開発を経済復活のけん引役にしようと、国が決定したわけです。
そもそも都市開発について行政は規制をする側であり、それを凌駕する力を持っているのはその時の政治です。中でも経済グループは巨大な力を持っていますから、その力で都市を使って稼ごうという風潮に変化した非常に珍しいケースだったわけです。ここでいよいよ初めて都市開発が主役になります。

その後にできた「第5次首都圏基本計画」ですが、“分散政策からネットワーク型への転換”が図られます。そのポイントは、首都圏における大環状連携軸を形成することです。今もまだ建設途中ですが、圏央道や外環道など、都市構造の整備を行うことで、とにかく東京都心への一極集中を抑える業務核都市を諦めるという方向に変わります。

では「分散型ネットワーク構造」とは一体何でしょうか。これまでは上の図にあるように都心への一極集中を抑える業務核をつくる構造でしたが、これは失敗します。これ以降は下の図のようになり、あくまでもネットワークでよいという形に変わります。これは大きな政策転換になります。

業務核都市ですが、第4次首都圏基本計画までは主に横浜・川崎などでしたが、第5次首都圏基本計画でさらに都市が増えます。八王子・立川に多摩センターを加え、町田・相模原、川越、春日部・越谷、柏が加わりました。もともと業務核都市はオフィス主導の核をつくるはずでしたがうまく機能しなかったため、第5次では商業核も業務核に含めた結果、業務核都市は13に増えます。

なぜ実態が変わったのに業務核という名称を継承するのかといえば、打ち出した政策というものは簡単には看板を取り下げないからです。必ず継続性が求められますので、業務核という名前を消さずに定義を広げて、商業核を入れることで数を増やしたわけです。ですから国はまだ業務核は存続しているというスタンスですが、中身の実態は大きく変わっています。これは東京の都市開発とは関係ありませんが、郊外については商業核を含めなくては難しいということになったわけです。

上の図は、第5次首都圏基本計画でどこが業務核都市だったかという地図です。おおよそ東京の郊外が該当しています。

これは業務核都市では結局人口があまり増えていないというグラフです。越谷や八王子、町田などで人口は増えましたが、その外側の関東北部の中心都市である宇都宮や前橋、甲府などでは減っています。その一方で、東京都区部では平成5年～9年の人口減少に対して、平成10年～14年で大幅に増加しています。本来、業務核都市は全て増えていくべきところが、結果として一番増えたのは東京都区部だったということです。これが今に繋がる都心回帰のポイントになります。

広域連携拠点人口転出入率（1993-2002）