第7回 汐留開発 ~ 小泉内閣「都市再生特別措置法」施行

都市政策の第一人者であり、明治大学名誉教授の市川 宏雄氏が執筆したコラムを定期的に掲載していきます。今回は、汐留における都市開発の例と、小泉内閣による「都市再生特別措置法」の内容について解説していきます。

都市再生特別措置法 図

2002年に汐留の都市開発が完了します。これは旧国鉄が負債を抱え込んだので、いくつかの会社に分割して民営化した際、汐留はJR貨物のものとなって、国鉄清算事業団はこの土地を民間に売却しました。
これは私たちから見ると常識はずれな計画で、要するに人のつどう街を造っていないのです。例えば汐留に行っても、集まる場所も広場もありません。地下には何となく広場がありますが、外からは視認できません。

これは都市計画に精通していない人の考えで、土地を切り売りしさえすれば儲かるという発想から行われたものです。つまりJR貨物、すなわち旧国鉄の負債をいかに減らすかだけを考え、とにかく高く売れればいいという発想で造った街なのです。
しかも、有名な話ですが、風の通り道を造らずに密集して高いビルを建てたため、海から来る風が止まってしまいました。確かに汐留のビル群ができたせいで都心の温度が1~2度上昇しているはずで、東京湾から入る風をここで止めてしまった罪作りの案ということになります。
ここで分かることは不動産が借金を返すのに非常に有効なツールであって、それを国鉄清算事業団が行ったということです。

これもビルの方向を考えて、広場を造って風を通せば、何も問題なかったわけです。なぜそうしなかったのか。この計画には総合コーディネーターとしてディベロッパーが参加していません。
もちろん、区画をどう切るかの工夫はしています。しかし、トータルな街づくりという意味では、様々なディベロッパーや開発事業者がいますが、餅は餅屋という言葉があるように、鉄道事業者がやるとこういうことになる。JRには申し訳ありませんが、これは結果です。本当に汐留は悪い例で、これを認めた東京都にも非があると思います。
この開発は「都市再生特区」を使わずに従来のスキームで行っていて、東京都は容積率を緩和したりしていますが、このときに都が指導していれば、こうならずに済んだわけで、非常に悔やまれる計画だったと私は思っています。

都市再生特別措置法施行 図

2002年6月、汐留の区画整理ができた位のタイミングで、小泉内閣の目玉である「都市再生特別措置法」が施行されます。東京でいかに開発をスムーズに行えるかということは、国の経済復活に大きく関わります。
当時ちょうど有名だったのは上海です。このとき上海は10年間で川の西側に「浦東新区」という超高層街区を造りました。
これがわずか10年間で完成したのはなぜか。それは色々な規制をせず、緩和したからです。その一方で日本の場合はどうかと言うと、規制だらけなのです。これを何とかしなければいけないということで、「都市再生緊急整備地域」の指定などが行われ、自由度の高い都市計画をスムーズに定めることができるようになりました。

都市再生特別措置法の基本的枠組み

この法律のポイントは、「都市計画・事業」のなかにある「都市計画提案制度」と「都市再生特別地区(特区)」、それと「期限を区切った都市計画決定」です。これらを実行すれば開発スピードは早まるのは当然で、あとは「金融支援」を行います。
財務省が関わる金融支援はうまくいきませんでしたが、都市再生本部は内閣府に設置されていますから、都市計画事業についてはかなり前進するわけです。

つまり「都市計画提案制度」というのは、開発したい人が提案できる仕組みであり、開発してもいいのは「都市再生特別地区」内です。この特区は東京のかなり広い区域にかけた緊急整備地域内で、開発面積が1ヘクタールを超すものになります。
あとは「都市計画決定から6ヶ月以内に決定する」、「事業認可を同時に決める」ことを柱にしました。この影響は非常に大きいものでした。

結果的にそれまで最短でも2年8カ月かかっていた作業が、5分の1程度の6カ月間でできるようになりました。これは劇的な変化です。小泉内閣時のこの法律がなければ、いま現在の劇的な変化はないわけで、これを断行したわけです。
その背景には、経済が危なくて、何とかしないと日本が危ない、東京が蘇らなければならないという危機感がありました。
何事も政策を実行に移すには、こうした重要な局面があります。このときは“バブル経済の崩壊による日本経済崩壊の危機”です。これがあったために、通常成し得ないこの法律ができたのです。

「都市再生特別地区に指定された事業」の竣工年と案件数、割合

では実際に「都市再生特別地区」に指定された事業の案件数はどれくらいだったのでしょうか。これは6年前の2013年までのデータですが、実は東京ではトータルでも、2004年から2008年のちょうどピークだった時代でも、特区に指定されていない事業案件の方が多かったことが分かります。
あえて特区制度に頼らずとも、2003年以前から様々な知恵を絞って開発を進めていたことを読み取ることができます。

 
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著者

都市政策専門家市川 宏雄
市川 宏雄

明治大学名誉教授
帝京大学特任教授
一般社団法人 大都市政策研究機構・理事長
特定非営利活動法人 日本危機管理士機構・理事長
東京の本郷に1947年に生まれ育つ。都立小石川高校、早稲田大学理工学部建築学科、同大学院修士課程、博士課程(都市計画)を経て、カナダ政府留学生として、カナダ都市計画の権威であるウォータールー大学大学院博士課程(都市地域計画)を修了(Ph.D.)。一級建築士でもある。
ODAのシンクタンク(財)国際開発センターなどを経て、富士総合研究所(現、みずほ情報総研)主席研究員の後、1997年に明治大学政治経済学部教授(都市政策)。都市工学出身でありながら、政治学科で都市政策の講座を担当するという、日本では数少ない学際分野の実践者。2004年から明治大学公共政策大学院ガバナンス研究科長、ならびにこの間に明治大学専門職大学院長、明治大学危機管理研究センター所長を歴任。
現在は、日本危機管理防災学会・会長、大都市政策研究機構・理事長、日本危機管理士機構・理事長、森記念財団都市戦略研究所・業務理事、町田市・未来づくり研究所長、Steering Board Member of Future of Urban Development and Services Committee, World Economic Forum(ダボス会議)in Switzerlandなど、要職多数。

専門とする政策テーマ:
大都市政策(都心、都市圏)、次世代構想、災害と危機管理、世界都市ランキング、テレワーク、PFI